En juillet 2009, la Commission européenne a annoncé l'inscription de la Serbie, du Monténégro et de l'ARYM sur la liste des pays dont les citoyens ont accès au territoire de Schengen sans visa. Une décision très attendue par les populations qui retrouvent leurs droits d'avant 1990 mais qui suscite également de nombreuses controverses, car tous les citoyens de l'ancienne Yougoslavie ne sont pas à égalité...

Visas et non-alignement ou pourquoi les citoyens réclament la libre-circulation ?

La question des visas et de la libre-circulation est une dimension importante, souvent méconnue, des relations bilatérales entre l’Union européenne et les pays de l’ex-Yougoslavie. Les raisons en sont à la fois historiques et sociales. Dans la Yougoslavie titiste, non-alignée après 1948 et pendant la quasi-totalité de la Guerre froide, les citoyens jouissaient d’une liberté de circulation souvent méconnue en Europe de l’Ouest. Dans la Yougoslavie titiste, non-alignée après 1948 et pendant la quasi-totalité de la Guerre froide, les citoyens jouissaient d'une liberté de circulation méconnue en Europe de l'Ouest et d'une certaine façon supérieure  à celle que connaissaient les citoyens des deux blocs en Europe. Dans les années 1960, la Yougoslavie avait signé une série d’accords bilatéraux avec la plupart des pays européens – à l’exception notable de l’Albanie et de la Grèce – et des pays non européens pour garantir à ses ressortissants la possibilité de voyager sans visas, possibilité qui leur était également offerte entre les Républiques. Ainsi, la côte croate était un lieu de villégiature très prisé par les classes moyennes de toute la Yougoslavie.

Cette situation s’est considérablement détériorée par la suite, d’abord avec le conflit de 1991 qui a introduit des barrières entre les citoyens des Républiques, et  ensuite lorsque tous les pays de l’ex-Yougoslavie ont été mis sur la liste rouge de Schengen en 2001, en raison notamment d'un exode très important en Allemagne et en Autriche. Cependant, les anciennes générations se souviennent de cette période où les conditions de circulation et le niveau de vie étaient tels que les déplacements étaient beaucoup plus fréquents. À l’inverse, les jeunes générations n’ont pas connu cette situation, beaucoup n’ont jamais voyagé dans l'Union européenne, mais le taux de chômage est très élevé (70% des 15-24 ans au Kosovo, environ 30% de la population active pour la plupart des anciennes Républiques de Yougoslavie) et ceux qui aspirent à de meilleures conditions de vie à l’étranger sont nombreux.     

L’ex-Yougoslavie dans le processus d’adhésion à l’UE : une progression lente vers la libre-circulation

Parmi les conditions à remplir au sein du processus de pré-adhésion à l'Union européenne, les pays des Balkans occidentaux doivent assurer des conditions de circulation favorables aux citoyens des États membres de l'UE ainsi qu'à ceux de leurs homologues. Ainsi, par exemple, la Serbie exempte les citoyens de tous les États membres de l'UE de visas et maintient un "visa-free regime" pour les citoyens de Croatie, de Bosnie-Herzégovine, de l'ancienne République yougoslave de Macédoine et du Monténégro. Ces mesures garantissent une liberté de circulation accrue au sein des anciennces Républiques yougoslaves et en Albanie, mais le véritable souhait des habitants des Balkans est la libéralisation des conditions de circulations avec l'espace Schengen et l'Union européenne dans son ensemble.

Poussés par leurs populations, les dirigeants des pays des Balkans occidentaux ont ainsi placé la question des visas au cœur de leurs revendications dans les négociations bilatérales des accords de pré-adhésion puis de stabilisation et d'association avec l’Union européenne, arguant notamment que la mesure serait très populaire et donnerait aux citoyens une image favorable de l’Union européenne. Ainsi, en échange de la signature d’accords de réadmission des immigrés en situation illégale, les anciennes Républiques yougoslaves ont pu obtenir l’entrée en vigueur, au 1^er janvier 2008, du Visa Facilitation Agreement (VFA) qui instaure un ensemble de mesures visant à faciliter l’accès aux visas vers l’espace Schengen pour les catégories qui en ont le plus besoin : les étudiants, les chercheurs, les entrepreneurs, les journalistes et les membres d’ONG. Dans le courant de l’année 2008, l’ONG European Citizen Action Service (ECAS) a publié une étude sur la mise en œuvre de ces mesures et leur impact au niveau national. D’une manière générale, l’étude montrait que les délais et coûts engendrés étaient tels que l’effet des accords n’était pas visible pour les citoyens et recommandait de passer à un régime complet d’exemptions de visas pour accroître l’impact sur le terrain. Les citoyens étaient souvent mal informés des dispositions du Visa Facilitation Agreement (notamment les causes de rejet des demandes) et les délais n’avaient pas significativement diminué, et ce dans tous les pays.

En fait, depuis le début, la Commission européenne elle-même considère les Visa Facilitation Agreements comme une étape provisoire en attendant que les anciennes Républiques yougoslaves mettent en œuvre les conditions requises pour un régime complet d’exemption de visas vers le territoire Schengen, qui seul peut avoir un résultat positif visible dans la région. Ces conditions concernent la sécurité des documents, l’immigration illégale, l’ordre public et les questions de sécurité liées au mouvement des personnes et recouvrent des mesures dont l’application n’est pas toujours facile à mesurer (par exemple la lutte contre le crime organisé). Deux des principaux critères à remplir par les pays sont une diminution du taux de refus de demandes de visas à un niveau inférieur à 3% et une diminution du taux de refus d’entrée dans l’espace Schengen à un niveau inférieur à 1000 personnes par an.