Développer la Pologne orientale

Par Zbigniew Truchlewski | 18 mars 2008

Pour citer cet article : Zbigniew Truchlewski, “Développer la Pologne orientale”, Nouvelle Europe [en ligne], Mardi 18 mars 2008, http://www.nouvelle-europe.eu/node/428, consulté le 25 septembre 2020

« Yes yes yes » : c’est ainsi que Kazimierz Marcinkiewicz avait accueilli la nouvelle de fonds additionnels pour le développement de la Pologne orientale au Conseil européen de décembre 2005. Peut-on développer une région périphérique, une des plus pauvres de l’Union européenne, et si oui, comment le faire ? Peut-on utiliser la stratégie de Lisbonne et de quelle manière appliquer les fonds structurels européens ?

Qu’est ce que la Pologne orientale ?

Les deux derniers élargissements de l’Union européenne, en mai 2004 et en janvier 2007, ont non seulement porté de 15 à 27 le nombre de ses États membres ; ils ont aussi incorporé en son sein des régions à la fois plus pauvres que celles de la « vieille Europe » (moins de 40% de la moyenne du PIB régional communautaire), et radicalement différentes de celles-ci quant à leur passé. Il s’agit là d’un défi pour la politique régionale de l’Union européenne et l’utilisation des fonds communautaires.

Il se trouve que les régions de la Pologne orientale (à l’est de la Vistule) sont parmi les plus pauvres de l’Union européenne. Sous développée, la Pologne orientale l’est sans doute puisque le niveau de vie y est faible, les infrastructures y font défaut, de même que le tissu urbain et les industries, sans oublier la prépondérance de l’économie agricole. Toutes ces raisons font que l’on appelle la Pologne orientale « Pologne B ».

Pourquoi élaborer une stratégie de développement de la Pologne orientale, alors qu’elle n’existait pas auparavant ?

Premièrement, pour des raisons de cohésion territoriale. L’Union européenne a proposé que pour la période de programmation 2007-2013 cette macro-région soit le bénéficiaire d’un instrument de développement particulier dans le cadre de la politique de cohésion européenne. C’est en effet la présidence luxembourgeoise qui, en 2005, a pris l’initiative de cette proposition, en se référant au principe de solidarité et au nom d’une intégration européenne approfondie. Le Conseil européen de décembre 2005 a avalisé cette décision en attribuant à ce programme la somme de 882 millions d’euros dans le cadre du fonds européen de développement régional (FEDER).

La deuxième raison est politique. Il s’agit, en filigrane, d’une tentative pour rattraper les années perdues, « une sorte d’expiation du péché d’abandon » des régions orientales. Saisissant la chance historique du sommet européen de décembre 2005, où la Pologne a reçu une somme de 300 millions d’euros (qui devaient, à l’origine, revenir aux régions allemandes – Bavière et Länder de l’Est), le gouvernement polonais s’est donné la chance de financer le programme pour la Pologne orientale, et ce au nom des principes de solidarité et de cohésion, nonobstant le fait qu’il s’agissait là aussi d’une opportunité pour les gouvernements polonais de Marcinkiewicz puis de Kaczynski pour montrer qu’ils mettaient en œuvre leur programme « d’État solidaire » - à bon compte, puisqu’avec l’argent de l’Union européenne.

Élaborer une stratégie...

Le gouvernement polonais a donc élaboré deux documents pour donner à la Pologne orientale une chance de se développer. Le premier, la stratégie de développement de la Pologne orientale est d’ordre général car réalisé au niveau central. Le second est fait des programmes opérationnels régionaux censés énoncer les priorités à ce niveau.

Or, à lire ces deux documents, il est difficile de voir une stratégie claire s’esquisser. Si les deux documents mettent en exergue l’injection massive de moyens dans les infrastructures des transports, ils semblent toutefois se contredire quelque peu, la stratégie se prononçant en faveur du développement des zones rurales, quoique de manière ambiguë, le programme opérationnel faisant le choix de l’innovation et de la compétitivité. Ce sont les termes du débat qui constituent le dilemme des régions de la Pologne orientale en particulier et des régions périphériques en général. Comment comprendre ce dilemme ?

Peut-on développer... ?

Ce dilemme reflète le débat sur le développement des régions les plus démunies. L’opinion commune voudrait qu’on y investisse massivement, comme le donne à penser le programme destiné à la Pologne orientale. Doutant de la possibilité d’un décollage de la Pologne orientale, Grzegorz Gorzelak, professeur d’économie à l’Université de Varsovie, a dû essuyer un feu nourri de critiques : le développement des régions les plus pauvres serait une nécessité qu’il faut accepter. Est-ce pour autant une évidence ?

M. Gorzelak a ses raisons pour penser que le développement par injection massive d’argent dans les régions pauvres est inefficace. D’abord, jamais des régions de ce type (agriculture prépondérante, peu d’industrie et de services, encore moins de capital – social et culturel compris) n’ont réussit à se développer par cette méthode. Témoins, la région des Appalaches aux Etats-Unis, l’Italie du Sud et l’ancienne RDA (où le transfert de plus d’un milliard d’euros n’a pas donné les effets escomptés).

Pis encore, cette méthode a ses effets pervers : elle rend les habitants de ces régions dépendants des aides massives qu’ils reçoivent, créant ainsi un aléa moral où la certitude et le montant de l’aide musellent toute motivation et volonté de développement au sein de ces régions. De sorte qu’en dépit de sommes colossales, ces régions perdurent dans la stagnation. Certains vont même jusqu’à dire que cet argent a financé la construction des routes par lesquelles les habitants de ces régions se sont échappés…

Où faut-il investir en effet ? L’infrastructure semble importante, mais il ne faut pas lui laisser le beau rôle. Les routes des Appalaches restent vident encore aujourd’hui. En fait, les économistes du développement régional ont montré que le retour sur investissement dans les régions les plus pauvres était le plus efficace non pas sur les infrastructures mais dans l’éducation et inversement dans les régions les plus développées. On comprend dès lors pourquoi les politiques menées dans les Appalaches, l’Italie du Sud, la RDA, l’Estrémadure et la région d’Alejo n’ont pas porté leurs fruits.

Ensuite, il est difficile de changer en un laps de temps aussi court que la période de programmation des fonds structurels (2007-2013) des structures qui ont mis des siècles à se former. Dans sa Grammaire des Civilisations, Fernand Braudel montrait que ces structures sont des « forces profondes, peu reconnaissables cependant à première vue, particulièrement pour ceux qui vivent en même temps qu’elles » (p. 60).

Les clivages territoriaux polonais qui font de la Pologne orientale cette « Pologne B » participent de ces forces profondes : partagée par les fractures entres les grandes villes et les campagnes et entre l’Est et l’Ouest, la Pologne a vu ces clivages se renforcer dans la distribution historique des richesses, la transformation post-soviétique, les valeurs de la société et l’efficacité des administrations. Il est donc difficile de dynamiser des régions périphériques où la population participe de schémas traditionnels, ne se tourne pas vers l’extérieur et n’est pas bien administrée – surtout quand les facteurs du développement aujourd’hui sont avant tout l’innovation et la compétitivité.

Enfin, ce qui est important, c’est non seulement la matière de l’investissement (infrastructures ou éducation) mais aussi l’endroit où on le fait. Beaucoup se prononcent pour une aide massive aux régions les plus défavorisées. Rares sont ceux qui savent qu’un investissement a un impact beaucoup plus important dans les villes que dans les campagnes. Or d’aucuns pensent qu’investir dans les villes équivaut à un manque de solidarité.

Ont-ils raison ? A priori, peut-être. Mais à examiner l’économie de la ville, on se rend compte que celle-ci permet une croissance plus performante des spécialisations qui demandent des connaissances et des services – comme la recherche, le conseil et les biens de la « haute culture » qui tendent à la frontière de l’innovation quand ils ne la repoussent pas. Surtout, ces spécialisations génèrent de plus grandes économies d’échelles ainsi que des effets d’échanges et de synergie.

Reste que toute ville n’est pas une métropole mondiale. Et pourtant, c’est là que se situe tout l’enjeu : rentrer non seulement dans l’économie européenne mais aussi mondiale. C’est pourquoi les villes doivent être un élément crucial : elles sont une fenêtre sur le monde tout comme sur la Pologne, puisqu’elles présentent le nœud de compétences que l’économie de celle-ci a à offrir. Malheureusement, rappelle Gorzelak, en Pologne il n’y a que Varsovie qui puisse être considérée comme une métropole, et encore de rang inférieur.

Cette conception est cependant limitée dans deux de ses dimensions. Premièrement, elle oublie que les villes « aspirent » le capital humain et les autres ressources de leurs périphéries. L’effet de propagation de la croissance des premières aux secondes n’est pas encore en mesure de compenser cette aspiration, et il faut donc chercher à le faire. C’est la raison pour laquelle les disparités intrarégionales augmentent au lieu de diminuer. Mais cette perception devrait être prise en compte en même temps que l’augmentation de la convergence interrégionale. Les villes tirent les régions, et si au niveau micro on a l’impression que l’inégalité augmente, au niveau macro elle diminue. Que faire pourtant ? Ignorer les métropoles pour éviter d’accroître les inégalités ? Certes non, car pénaliser les métropoles revient à pénaliser tout le pays, et les renforcer c’est renforcer toute la Pologne.

Deuxièmement, en se concentrant sur les villes, cette conception évite le problème du développement de toute la région orientale de la Pologne : puisque celle-ci n’a que Lublin pour ville de statut national, doit-on passer pour pertes et profits une région qui n’a ni capital humain ni métropoles à proposer ? Quel modèle de développement peut proposer à la Pologne orientale ?

Oui, mais comment ?

Deux conceptions du développement des régions périphériques peuvent être mises en avant. Premièrement, on donne un rôle prépondérant aux facteurs exogènes, c’est-à-dire extérieurs à la région. Le présupposé d’une telle conception est que le potentiel inhérent à la périphérie n’est pas suffisant pour entériner sa croissance et que celle-ci ne peut être initiée que par des facteurs que fournira le centre. Ceux-ci peuvent être d’ordre financier ou bien peuvent consister en des transferts d’ordre institutionnels et de savoir faire. Cette conception a été souvent mise en place au nom de la solidarité et de la cohésion territoriale.

Deuxièmement, les théories selon lesquelles il faut mobiliser les facteurs endogènes, qui sont intérieurs à la région, peuvent être privilégiées. Cela évite non seulement une dépendance de la périphérie par rapport au centre (transferts sociaux et politiques), mais permet aussi un développement et une croissance durable au sein de la région. De même, la dépendance par rapport aux investissements étrangers est moindre et, surtout, cela évite d’enfermer le développement d’une région dans un seul secteur financé par lesdits investissements et qui par définition peuvent changer de région. En dernière analyse, cette logique permet d’éviter une économie d’ensemble (du pays auquel appartient la région) qui serait duale où la division du travail se ferait au détriment de la périphérie et au bénéfice du centre, ce qui n’irait pas sans nuire à la cohésion du tout.

De quelle innovation parle-t-on ? Il est difficile d’accumuler du capital dans les régions périphériques et d’y développer un capital social et institutionnel propre à soutenir l’investissement, de même qu’il est difficile de sortir des sentiers traditionnels des économies des régions périphériques. D’où la difficulté de bien définir la conception de développement endogène des régions périphériques de la Pologne orientale. Tomasz Grosse pose la question en ces termes : « peut-on développer une économie de l’innovation dans les régions périphériques, en utilisant les technologies modernes et en sautant les étapes du développement ? » L’innovation peut en effet être conçue de deux manières.

D’abord, on peut introduire des technologies nouvelles dans les secteurs traditionnels de l’économie régionale qui en constituent le secteur de développement. Le secteur touristique peut ainsi être informatisé et on peut introduire de nouvelles méthodes de management et de gestion, ce qui est important pour des régions où les zones rurales prévalent. C’est ce qu’on appelle la « modernisation des ressources régionales ». On ne change pas alors la trajectoire de développement régional. C’est le choix qu’a fait le Portugal pour ses régions périphériques, qui sont avant tout des zones rurales. Elles ont modernisé leurs exploitations et leurs industries traditionnelles (textile et bois) et mis l’accent sur le développement de leurs produits « du terroir », comme le vin de la région d’Alentejo. Le secteur touristique a aussi bénéficié d’une modernisation (informatisation et développement des axes de communication) qui a été secondée par une mise en avant habile des spécificités régionales et locales. La stratégie est donc de trouver une niche tactique dont vont bénéficier les régions périphériques afin d’en tirer profit sur les marchés extérieurs, ce qui est rendu possible par les techniques de commercialisation et de publicité.

Ce choix est-il judicieux ? Il est permis d’en douter : l’innovation n’y est en effet qu’un transfert exogène et on voit que le développement de ces régions, si tant est qu’il remporte quelque succès, est dû avant tout à des facteurs extérieurs. Ceux-ci ne sont autres que les fonds structurels européens, et c’est pourquoi Grosse parle de « trajectoire de développement spontanée ». Spontanée parce qu’elle a saisi la chance qu’offraient les fonds européens et a fait sienne les priorités qui étaient les leurs. Ce choix n’est donc pas suffisant pour développer des facteurs de développement endogènes. Les fonds européens sont plus consommés que pensés comme un moyen d’entériner la croissance, ce qui est dû au manque de politique gouvernementale de développement régional et, surtout, à une faible implication des autorités régionales dans ce processus, alors qu’elles sont les seules à même d’initier un processus de développement endogène. Cette conception est donc insatisfaisante.

Il faut par conséquent se tourner vers l’autre manière de concevoir l’innovation. Celle-ci consiste à diversifier les activités d’une région et à en modifier le profil de développement, de sorte que cela aboutit à la construction de nouvelles ressources propres à la région. On peut citer la Finlande comme exemple. La politique de l’innovation y a privilégié trois axes de travail. D’abord, renforcer et développer le potentiel des institutions publiques de recherche. Ensuite, soutenir l’innovation dans les petites et moyennes entreprises. Enfin, garantir un lien entre la recherche, le développement et l’économie.

Cette stratégie avait, au niveau central, deux objectifs : premièrement, la concentration du capital et de la technologie dans les plus grandes entreprises du pays, tout en favorisant leur expansion sur les marchés extérieurs (par exemple Nokia, qui réalise presque 25% de l’exportation finnoise). Deuxièmement, développer des réseaux de petites et moyennes entreprises ainsi que soutenir leur capacité à innover. Pour cela, la coopération entre les PME et les grandes entreprises a été encouragée (Nokia a 300 entreprises en régions avec lesquelles elle collabore). De fait, ces deux axes ont permis de tisser un lien très fort entre deux objectifs : renforcer les grandes entreprises et les ensembles destinés à l’innovation, et stimuler les entreprises dans les régions périphériques en reliant les premières aux secondes.

Les expériences du Portugal et de la Finlande conduisent à pencher en faveur de la seconde conception de l’innovation, qui postule non pas son transfert, mais plutôt sa stimulation au niveau régional tout en veillant à ce qu’il y ait un fort lien avec le centre. Il s’agit donc de ne pas « saupoudrer » une région en difficulté (la Pologne des voïvodies de l’Est) mais d’en mobiliser les « ressources cachées » comme l’écrivait Albert Hirschman. Cela revient à favoriser la croissance endogène des régions et aider l’essor des villes dont résultera un « développement en peau de léopard », comme l’écrit Gilles Lepesant.

Le développement de la Pologne orientale est donc possible, à condition de ne pas adopter une approche de solidarité mais d’innovation et de compétitivité. Une question demeure cependant : est-il vraiment possible de transposer un modèle de développement fondé sur l’innovation dans une région où cela n’existe pas ? Est-ce là l’unique modèle de développement possible ?

Pour aller plus loin

A lire

  • Bafoil, François ; Beaumelou, Fabienne ; Guyet, Rachel ; Lepesant, Gilles ; Perron, Catherine (dir.), « Les outils de l’élargissement de l’Union Européenne », in Critique Internationale, 25, octobre 2004
  • Gorzelak, Grzegorz, “Nie zbudujemy w Polsce Irlandii”, [« Nous ne construirons pas d’Irlande en Pologne »], entretien avec Aleksandra Klich, Gazeta Wyborcza, 05/02/2008
  • Grosse, Tomasz, "Rozwój Nowoczesnej Gospodarki Wiejskiej czy Gospodarki Opartej na Wiedzy ? Dwie Strategie Rozwoju dla Wschodnich Województw Polski" [Développer une économie agricole moderne ou une économie fondée sur le savoir. Deux stratégies de développoment pour la Pologne orientale], Analizy i Opinie nr. 71, Varsovie, Instytut Spraw Publicznych, février 2007
  • Hirschman, Albert, Stratégie de développement économique, Paris, les Éditions Ouvrières, 1968, ch. X, pp. 209-228 et XI, pp. 229-238
  • Lepesant, Gilles, La mise en œuvre de la politique régionale en Pologne, CERI, janvier 2005, Paris
  • Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020 [Stratégie du développement socio-économique de la Pologne orientale jusqu’à 2020, Ministère du Développement Régional], projekt do konsultacji, Warszawa, grudzień 2006
  • Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej – Projekt [Programme opérationnel développement de la Pologne orientale, Ministère du Développement Régional], Warszawa, Lipiec 2006
     

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