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Frédéric Allemand et Damien
Tresallet sont chargés de recherche à la Fondation pour l’innovation politique,
où ils apportent respectivement leur expertise juridique et économique aux
travaux du pôle Europe-international. Deux mois après l’entrée de Malte
et Chypre dans la zone euro, ils reviennent pour nous sur les conditions et les
conséquences de l’adoption de la monnaie unique de la part des nouveaux Etats
membres.
Rappelons d’abord le cadre
juridique de l’élargissement de la zone euro : quels sont les critères à
respecter pour adopter la monnaie unique et quelle est la procédure suivie
pour décider quels Etats sont en mesure d’adhérer ?
Frédéric Allemand :
Il y a deux conditions à respecter pour qu’un Etat puisse adopter l’Euro.
D’abord une condition
juridique : il doit mettre sa législation et le statut de sa banque
centrale en conformité avec les traités, en assurant notamment l’indépendance
de la banque centrale.
Il y a ensuite une condition
économique, qui est une notion floue, à savoir « la réalisation d’un degré
élevé de convergence durable ». Cette notion est interprétée indirectement
à travers la réalisation de quatre critères principaux (indiqués à l’art.140§1,
ex art.121§1 : stabilité des prix, situation des finances publiques, taux
de change et taux d’intérêt à long terme) et d’autres critères auxiliaires,
ajoutés notamment à la demande de l’Allemagne en 1990-1991. Il s’agit du niveau d’intégration des
marchés et l’évolution d’indices de prix autres que l’IPCH et de la balance des
paiements.
En ce qui concerne la procédure,
il faut d’abord souligner que tous les nouveaux Etats, entrés après 1999,
c'est-à-dire après l’établissement de l’union monétaire, sont tenus d’adopter,
à terme, l’euro et qu’ils ne bénéficient jusque là que d’une dérogation qui a
vocation à être abrogée dès que les conditions seront remplies.
Tous les deux au moins, la Commission
et la BCE, doivent examiner tous les deux ans au moins, l’état de convergence
des Etats faisant objet de dérogation, à moins qu’un Etat n’en fasse la demande
avant. Les deux institutions se concertent, même si elles procèdent de façon
indépendante, et rendent deux rapports distincts, ensuite la Commission propose
au Conseil d’abroger la dérogation.
Le Traité de Lisbonne prévoit ensuite
que les Etats ayant adopté l’euro émettent, à la majorité qualifiée, une
recommandation sur la proposition de la Commission, qui est ensuite soumise au
conseil ECOFIN, lequel se prononce à la majorité qualifiée, après consultation
du Parlement européen. Le Conseil européen discute de la question mais n’a pas
de pouvoir décisionnel en la matière.
Il est important de comprendre
qu’une fois que la Commission et la BCE ont estimé qu’un Etat membre
remplissait toutes les conditions nécessaires à l’adoption de la monnaie unique
de façon durable, la Commission est tenue de présenter une proposition au
Conseil en faveur de l’abrogation du statut de dérogation. Quant au Conseil,
même s’il dispose d’un large pouvoir discrétionnaire en ce domaine, l’on voit mal
quels motifs il pourrait avancer contre la proposition de la Commission. Le traité est
très clair à ce sujet : le Conseil doit se prononcer au regard des
conditions de convergence de l’article 140§3. N’oublions pas que les décisions
du Conseil, comme son refus de statuer, sont soumises au contrôle de la Cour de
Justice.
Est-ce qu’il y a une marge de
manœuvre dans l’appréciation de la conformité des différents pays candidats à
ces critères ?
F.A. : Les
critères économiques ne sont pas un chef d’œuvre de précision juridique :
il y a donc une marge d’interprétation des données économiques, qui pourrait
éventuellement aboutir à une différence de traitement.
Quelle est la situation
économique des trois pays ayant récemment adopté l’euro, Slovénie, Malte et
Chypre, par rapport au reste de la zone euro et aux autres nouveaux Etats
membres ?
Damien Tresallet :
La Slovénie était le
pays le plus en avance (en termes de PIB, notamment) parmi les 12 derniers
Etats membres de l’UE, il est donc logique qu’il soit le premier des pays de
l’Est à avoir intégré la zone euro. Quant à Chypre et Malte, ils n’ont pas été
soumis à influence du système communiste, donc leurs structures sont
relativement plus modernes que dans les autres pays de l’Est : il
s’agissait déjà d’économies de marché développées, avec un PIB par habitant, en
parité de pouvoir d’achat, à hauteur de 70% de la moyenne communautaire.
F.A. : Il n’y
a pas eu dans ces deux pays un phénomène de transition, tout comme en Slovénie,
qui était déjà le moteur économique de la Yougoslavie ; il y a eu un
problème d’adaptation de la législation slovène, mais qui était moindre.
C’est donc logique qu’ils
soient rentrés dans la zone euro avant les autres, ça répondait à une situation
objective ?
F.A. : Oui,
bien que les nouveaux Etats membres fassent valoir qu’il y a un critère caché,
celui du niveau de convergence réelle, qui fait que les économies en transition
payent leur retard économique. Le directeur des études de la Deutsche Bank a d’ailleurs
affirmé qu’il fallait atteindre au moins 70% du PIB par habitant, en parité de pouvoir
d’achat, de la moyenne communautaire pour pouvoir rentrer dans la zone euro.
Mais en réalité la condition
posée par les traités est celle de la convergence durable et tous les rapports de
convergence établis tant par la Commission que la BCE depuis 1995 à aujourd’hui
ont rappelé que la convergence réelle et la convergence nominale contribuent
toutes les deux à la convergence durable : cette idée était notamment déjà
présente dans le rapport sur la Grèce.
D.T. : Dans la
théorie économique, il y a deux visions de l’entrée d’un pays dans une zone
monétaire : soit un pays rentre dans l’Union monétaire après avoir
satisfait une batterie de critères de convergence (théorie des Zone monétaire optimale), soit la convergence se fait une fois le pays rentré dans l’Union
monétaire (théorie de l’endogénéité de la convergence). Selon la première,
celle soutenue par les autorités communautaires, il faut satisfaire aux
conditions de convergence avant de rentrer dans la zone euro, selon l’autre,
parfois plaidée par les PECO, il faut au contraire rentrer le plus tôt, afin
d’accélérer la croissance économique, en accédant à un plus grand potentiel.
Pour les PECO il y a de plus un
effet politique, car le fait de rentrer dans la zone euro est très porteur, ce
qui peut paraître paradoxal, du moment que parmi les Etats qui l’ont déjà
adopté il y en a plusieurs qui voient l’euro comme un frein à la croissance
économique.
Les PECO sont rentrés très
rapidement dans l’économie de marché, et il y a une incitation à vouloir en
tirer le plus de profit à la fois politiquement (l’entrée dans la zone euro est
valorisante pour le gouvernement) et économiquement, à approfondir
l’intégration et à faire tomber même cette dernière barrière aux échanges qui
est la monnaie. La
vision classique européenne de la croissance économique est en effet celle
qu’on appelle croissance « smithienne », qui vient de l’intégration
économique, du fait qu’on enlève les barrières, en dynamisant l’économie et les
échanges, par opposition à la croissance « schumpetérienne », qui se
fait par l’innovation et la recherche (qui a été intégrée dans la vision
communautaire avec la stratégie de Lisbonne).
Quel a été jusqu’à maintenant
et quel sera prochainement l’impact de l’adhésion de ces pays sur les
performances économiques de la zone euro ?
D.T. : A
priori l’effet est neutre pour la politique monétaire de la BCE, car il s’agit de pays de taille
économique et démographique réduite ; or pour déterminer ses taux, la BCE se fonde sur l’IPCH (indice des prix
à la consommation harmonisé), c'est-à-dire une moyenne des indices de prix
nationaux pondéré par le poids de chaque pays dans la zone euro. Comme Chypre
et Malte sont de petits pays, leurs situations économiques pèseront très
nettement moins que par exemple la France
ou l’Allemagne, dans la gestion de la politique monétaire de la BCE.
Les effets négatifs peuvent
plutôt se faire sentir à l’intérieur de ces Etats, car ils sont tous petits et
donc très ouverts, et qu’ils ont fait des efforts pour rentrer rapidement, donc
pour respecter les critères de convergence. Or, ils sont encore en phase de
rattrapage et, une fois la contrainte relâchée, un retour de l’effet
Balassa-Samuelson, avec peut être un cercle vicieux inflationniste, et
potentiellement des effets négatifs pour leur économie. Il est difficile de le
savoir, car l’adhésion de ces pays ne fait que commencer et on n’a pas encore
une expérience solide sur laquelle se fonder.
F.A. : Sur le
plan institutionnel, l’impact de l’élargissement sur le fonctionnement de la
zone euro n’est pas différent de l’impact des adhésions intervenues en 2004 et
en 2007 sur le fonctionnement général de l’UE. Les difficultés liées au
fonctionnement du Conseil, de la Commission et du Parlement européen qui ont un
rôle dans l’UEM a été résolu (enfin) avec le traité de Lisbonne. Mais la BCE
n’est pas non plus épargnée, l’élargissement progressif de la zone euro
conduisant à une augmentation du nombre de gouverneurs de banques centrales
participant aux réunions du conseil des gouverneurs (l’organe qui définit la
politique monétaire). Celui-ci est composé en effet des six membres du directoire
de la BCE et des gouverneurs de toutes les banques centrales de la zone euro. A
terme, il y aurait donc 33 membres. Le traité de Nice a anticipé cette
difficulté : une nouvelle disposition a été insérée, qui a permis au
Conseil, sur proposition de la BCE ou de la Commission, après consultation de
la BCE, de réformer les modalités de fonctionnement du conseil des gouverneurs.
Adoptée en 2003, cette réforme est entrée en vigueur au printemps 2004.
Dans le système tel qu’il
s’appliquera à compter de l’entrée d’un 16e Etat membre dans la
zone euro, tous les gouverneurs des banques centrales participantes seront
présents au conseil des gouverneurs, mais seuls 15 d’entre eux pourront voter.
Un système de rotation complexe sera mis en place. Les six membres du directoire conservent
leur droit de vote. Cette réforme est demeurée inchangée par le traité de
Lisbonne.
Quelles sont les perspectives
d’adhésion des autres Etats ?
F.A. : La
Slovaquie devrait être la prochaine à rentrer, en 2009-2010, mais la
participation à la zone euro se fait au regard de l’évolution des conditions économiques
(précitées) sur lesquelles les autorités politiques n’ont pas une complète
maîtrise. Ce calendrier pourrait être donc repoussé le cas échéant.
La Commission et la BCE refusent
de fixer un échéancier, pour ne pas préempter le débat. En même temps, elles
demandent tout de même aux Etats d’établir un calendrier de convergence, avec
la date à laquelle ils envisagent adopter l’euro.
La Lituanie, en mars 2006, avait
demandé à ce que son dossier soit examiné, mais en mai les rapports remis par
la Commission et la BCE ont été négatifs, au motif que l’inflation dépassait de
0,1 point le taux de référence et que les bons résultats obtenus par le pays
dans ce domaine n’étaient pas durables, découlant d’éléments conjoncturels plus
que de réformes structurelles. L’Estonie aussi voulait déposer une requête,
mais le rapport de la Commission sur la Lituanie a refroidi ses ardeurs et elle
a reporté sa date prévisionnelle de rentrée dans la zone euro, tout comme la Slovaquie. Ceci pèse
toutefois négativement sur la perception de l’UE dans les opinions publiques de
ces pays.
D.T. :
Il faut aussi prendre en considération les caractéristiques particulières de
chaque Etat : en Hongrie, la protection sociale est plus développée qu’en
Pologne, donc la réduction de la dette publique, très élevée en Hongrie,
demandera peut-être des arbitrages à faire entre le respect des critères de
convergence et le maintien d’un certain niveau d’action de l’État. Avoir un
calendrier précis pour rentrer est un choix politique fort. Certains
économistes militent d’ailleurs pour une modification des critères de
convergence.
F.A. : En plus
le moment n’est plus très favorable à un grand élan réformateur en vue de
l’adoption de l’euro. Certes, les PECO souhaitent mettre un terme à leur image d’Etats
de seconde zone, (ils ne sont pas rentrés dans l’euro au moment de leur
adhésion à l’UE, ils ont attendu longtemps avant de rentrer dans Schengen et il
y a aussi les limites imposées à la libre circulation des travailleurs et au
versement des aides agricoles).
En plus, il ne faut pas oublier
que la monnaie est un facteur d’identification de l’indépendance recouvrée. Y
renoncer est donc encore plus difficile à expliquer à l’opinion publique dans
ces pays que par exemple aux Pays-Bas, où l’ancienneté du florin avait été
invoquée comme une raison pour s’opposer à l’adoption de l’euro, mais dont
l’indépendance n’est pas un fait politique récent. Le soutien à l’euro est en
effet en baisse dans les pays baltes.
D.T. :
D’autant plus que les performances économiques ne s’en ressentent pas dans les
pays qui ne sont pas rentrés dans la zone euro au début, comme le Royaume-Uni.
Si la Lituanie voulait
rentrer la première dans la zone euro, c’était avant tout pour montrer
l’exemple et en tirer parti politiquement et économiquement, donc il y a un
arbitrage à faire entre effets politiques, coûts économiques ex-ante et bénéfices ex-post.
F.A. : Il
est de plus en plus difficile d’amorcer des réformes structurelles, l’opinion
est plus réticente, les partis plus instables. C’est la responsabilité des
autorités de ces Etats de comprendre la nature des critères de convergence et
de bien considérer le moment où ils doivent présenter une demande pour voir
leur convergence examinée et ce, afin d’avoir à gérer une situation comme celle
de la Lituanie en mai 2006. Ce qui n’empêche pas un renforcement de la
communication de la part des institutions européennes à ce niveau.
Est-ce qu’il y a une baisse
d’enthousiasme auprès des institutions communautaires aussi ? Est-ce
qu’elles sont plus frileuses à l’égard des nouveaux Etats membres, en tolérant
moins des écarts par rapport aux critères de convergence ?
D.T. :
Effectivement, les PECO réclament une stricte égalité par rapport aux pays qui
sont rentrés avant et qui ont été acceptés car on considérait que leur niveau
de convergence était durable, même s’ils ne respectaient pas tous les critères
(Grèce ou Italie, par exemple).
F.A. :
Il n’y a pas d’opposition politique, de principe, de discrimination volontaire.
Toutefois, que les critères aient été appliqués plus strictement depuis 2004 en
comparaison à 1998 lors du processus de qualification des premiers Etats
appelés à participer à l’euro, ce n’est pas impossible…
D.T. : À
partir d’où les critères laissent-ils la place à l’interprétation
subjective ? Le non à la Lituanie
était aussi un signal pour les autres PECO, une marque de frilosité à leur
égard. Si on compare la situation de l’Italie en 1999 et celle de la Lituanie en 2006, on peut dire que
même si cette dernière n’offrait pas assez de garanties de convergence durable,
il y a eu en faveur de l’Italie, tout comme de la Grèce, un phénomène de laxisme
vis-à-vis de leur strict respect des critères de convergence qui ne s’est pas
reproduit pour les nouveaux entrants. En 1999 il fallait en effet mettre en
place l’UEM et pour cela il était important politiquement d’intégrer l’Italie,
alors que maintenant l’acceptation de la
Lituanie aurait donné un signal d’ouverture aux autres PECO,
qu’on ne considère pas prêts à adopter l’euro.
F.A. : On
mesure la capacité à rentrer dans la zone euro par rapport à une notion de
convergence durable qui est propre au droit communautaire, qui n’existe pas en
théorie économique, et qui peut être appréciée seulement indirectement, à
travers les critères de convergence. Dans ce contexte, l’observateur extérieur,
le pays chargé de se préparer à l’euro ne sait pas quel poids est donné à chacun
des différents éléments pris en considération pour l’évaluation du caractère
durable des performances réalisées en matière d’inflation, d’endettement
public, etc.
Quelles seront les
conséquences économiques d’un élargissement ultérieur de la zone euro ?
F.A. : Comme
mis en évidence par les rapports Delors (1988) et Emerson (1990), la
suppression des variations des taux de change permet de petites économies et
facilite les échanges, en contribuant à la réalisation du marché unique. Mais les
conséquences seront avant tout politiques, car une monnaie unique pour les PECO
marquera enfin leur entrée véritable dans l’UE et la fin de leur statut de
seconde zone.
D.T. :
L’impact sera positif pourvu que les pays membres soient capables de réformer l’architecture
économique de la zone euro, car actuellement on ne tire pas tous les bénéfices
escomptés de la monnaie unique, en tout cas on n’exploite pas pleinement son
potentiel.
Pour aller plus loin :
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