L’Europe puissance tente de s’ériger dans son environnement régional, celui dans lequel elle est la plus forte. D’où une réflexion sur la nature de ses relations avec ses voisins au sens large. La formule de Romano Prodi « Tout sauf les institutions » a accompagné le lancement en 2004 de la politique européenne de voisinage (PEV), qui est source d’ambiguïtés, par rapport au mouvement d’élargissement de l’UE. Quelle responsabilité l’Europe a-t elle vis-à-vis de ses voisins ? Quelle genèse de l’idée de la PEV et quel bilan ?

Invités de notre table ronde (de gauche à droite) Lukas Macek, Directeur du campus Europe centrale et orientale de Sciences-Po Paris à Dijon Salomé Zourabichvili, Ancienne Ministre géorgienne des Affaires étrangères Philippe Perchoc, doctorant au CERI et Président de Nouvelle Europe (modérateur) Romano Prodi, Ancien Président de la Commission européenne, Ancien Président du Conseil italien Eneko Landaburu, Directeur Général Relations extérieures de la Commission européenne Michel Foucher, géographe et diplomate

R. Prodi : L’élargissement a été préparé, prévu. On avait pensé intégrer cinq pays en dix ans, on en a intégré dix en cinq ans ; cela a représenté un gros travail, c’est la plus grande extension de la démocratie dans le monde. Résultat économique positif, forte croissance et évolution des nouveaux membres selon un schéma « classique » (cf. Espagne, Grèce…) : hausse des salaires et du commerce avec les autres Etats de l’Union. Que serait l’Europe de l’Est aujourd’hui s’il n’y avait pas eu l’élargissement ? Il est temps que l’Europe relève ses mérites à ce titre. On dit qu’il est impossible de gérer une Europe à 27 ? Je n’ai pas vu de différences avec l’Europe à 15. Les pressions et tensions viennent toujours des mêmes, comme le Royaume-Uni, alors que les nouveaux membres recherchent toujours le compromis.

P. Perchoc : On parle de Politique Européenne de Voisinage (PEV), mais ni la Russie, ni les Balkans, la Suisse ou la Norvège ne sont concernés. Qu’est ce qu’un « voisin » de l’UE ?

M. Foucher : Il s’agit des Etats qui ont une frontière commune avec l’UE dans sa configuration actuelle ; le terme de voisin est plus sympathique que celui de « périphérie » même s’il s’agit d’une relation à l’UE comme pôle économique et d’influence, et d’Etats en périphérie qui veulent être mis sur orbite.
Avec la PEV, on se trouve sur des zones d’interactions sur la longue durée. Du Maroc à la Finlande, on a des Etats qui se sont émancipés, et c’est important. Il y a une demande de garantie de souveraineté. Dans les dix Etats entrés dans l’UE en 2004-2007, cinq ou six n’existaient pas en 1991. Donc la demande à l’égard de l’UE est avant tout la garantie de souveraineté, pas le marché. Cela complique les choses entre la France et l’Algérie, la Pologne et la Russie, la Russie et l’Ukraine…
Tous les pays du voisinage n’ont pas la démocratie. Il y a une demande de démocratie de la part de ces pays, et de consolidation de la société civile.
Du point de vue géo-économique, il faut noter l’importance des écarts de développement : de 1 à 14 entre Gibraltar et le nord du Maroc. Et il faut gérer cet écart ! Il existe une dissymétrie économique : 40 à 60% du commerce des voisins de l’UE se font avec l’UE ; mais pour l’UE, la part de ces pays est marginale !
Si l’on adopte une vision géostratégique, la PEV est un outil dont les Etats-Unis ne disposent pas, alors qu’ils ont une vision précise de ce que doit être l’UE (l’aire du Conseil de l’Europe sauf la Russie). Pour les pays « européens », la perspective d’adhésion est un levier formidable. Mais il faut d’abord que ces pays soient des Etats (Bosnie, Kosovo…). A ce titre l’UE doit être un accélérateur de la construction étatique. La PEV « donne du temps au temps » pour établir un Etat. Elle doit aussi tenir compte de la dimension institutionnelle : l’unité souhaitée de l’UE se heurte à des divisions internes et aux priorités nationales.
Il faut noter aussi le cas du Maroc, qui va obtenir prochainement un « statut avancé » ; idem pour Israël pour participer à des politiques communes.
La formule « Tout sauf les institutions » est bonne, compte tenu des défis politiques, historiques, des passions, car elle permet de sortir du « tout ou rien » (adhérer ou pas). Faire du sur mesure en fonction des intérêts de l’UE et des Etats concernés. C’est faire du réalisme géopolitique.

P. Perchoc : Pour des voisins plus proches de nous, quel regard est porté sur les Etats « voisins » ?

L. Macek : Que peut-on tirer de l’expérience des Etats des adhésions de 2004-2007 ? Dans beaucoup de nouveaux Etats, la responsabilité de l’UE, c’est d’être l’avocat des pays qui sont à l’Est pour une association. « On a bénéficié de l’élargissement, c’est notre devoir d’aider les Etats de l’Est ».
Mais la PEV comme alternative à l’élargissement révèle son ambiguïté. Les voisins n’aiment pas forcément être classés dans le même groupe. Autre ambiguïté : quel sens de l’intégration ? Une communauté politique ? Un grand marché ? Les nouveaux membres sont perçus comme porteurs d’une vision « technique » de l’UE qu’ils promeuvent. Cela s’explique car durant le processus de négociations de pré-adhésion « on les a éduqués ainsi ». De fait, les administrations des nouveaux membres sont très européanisées. Mais la classe politique, elle, est parfois eurosceptique, voire, n’ayons pas peur de le dire – et c’est un Tchèque qui parle – parfois europhobe.
L’élargissement de 2004 a manqué le coche en ne levant pas l’ambiguïté. En République tchèque, le camp du oui lors du referendum d’adhésion était très hétéroclite, regroupant les partisans du oui à l’Europe, mais aussi ceux qui disaient oui pour pouvoir ensuite dire non une fois dedans.
Il est nécessaire d’assumer une ambition politique et d’en tirer les conséquences. C’est pourquoi il faut être clair sur la question des frontières.

P. Perchoc : Ambiguïté de la PEV. Mais n’est-elle pas levée dans le choix du terme de « voisin » ?

S. Zourabichvili : Quand on propose des plans d’action, on traite les pays comme s’ils avaient seulement des obligations à remplir. On demande des efforts, mais pour quoi faire au juste ? Alors que la perspective voulue est l’adhésion. Mais si on franchit les étapes, on finit par y arriver. Aujourd’hui on constate le succès de l’élargissement comme politique extérieure pour amener stabilité et prospérité. Il est normal que les voisins veuillent en être.
Que peut-on faire dans la région voisine ? Qu’est-ce que les voisins attendent ? La PEV comporte des instruments, un budget mais elle est dépourvue de substance. Quelles responsabilités l’UE est-elle prête à assumer dans la région ? L’approvisionnement en énergie, les conflits… tout cela est maintenant trop proche pour s’en désintéresser. Les trafics en tout genre qui se produisent dans la région peuvent toucher et affecter l’Europe. J. Solana vient d’effectuer une visite en Abkhazie. L’UE doit être plus exigeante pour la démocratie. D’autant que les Etats-Unis comprennent moins bien cette région que le peuvent les Européens.
Autre question délicate : que fait-on de la Russie là-dedans ? Pour la France et l’Allemagne, l’UE a un non dit : « on n’y touche pas parce que ça appartient à la Russie » ; ce qui n’est pas normal ! On a l’impression que si on touche à ces pays on va entrer en confrontation avec la Russie.
Pour les autres pays, notamment ceux de l’élargissement, la PEV est perçue comme un moyen de « régler son compte » à la Russie.

E. Landaburu : La Commission Prodi restera dans l’histoire comme celle qui a fait l’élargissement et lancé la PEV. Le processus de Barcelone au sud, lancé en 1995 avait montré ses limites. Le conflit israélo-arabe empêche les Etats de travailler ensemble. A l’Est, quelle définition ? Pas de vision globale fixée, mais un dialogue avec chaque pays qui définit des objectifs concrets et précis dans des plans d’action : un accord sur les visas est réalisé avec l’Ukraine. On est allé moins loin avec la Moldavie ou l’Azerbaïdjan ! C’est du sur mesure pour la consolidation démocratique et le développement économique. La différenciation est l’élément essentiel de la PEV. La PEV est bien distincte de la politique d’élargissement/adhésion. Rejet de la fuite en avant de l’élargissement. La PEV n’est pas ambigüe car elle n’a pas pour objectif l’adhésion. Son bilan est mitigé car la situation est variable selon les pays car ceux-ci ne s’inscrivent pas dans un objectif commun de démocratie.

Trois domaines doivent être développés :

• Faire plus de concessions commerciales pour que ces pays profitent du marché de l’UE ;
  

• Faciliter la mobilité des personnes de pays voisins ;
  

• Augmenter les capacités d’intervention de l’UE dans les conflits gelés, ne pas permettre aux Russes de faire ce qu’ils veulent dans cette région.

R. Prodi : Les pays de l’ex-Yougoslavie doivent entrer le plus vite possible. De toute façon, ils seront un jour membres de l’UE.

Public : Le projet d’Union pour la Méditerranée (UPM) est-il pertinent ou redondant, nuisible ou utile ?

R. Prodi : Utile. La PEV poursuit le processus entamé. C’est urgent. Il faut que cela soit un objectif de toute l’Europe. Il est nécessaire de faire un effort ensemble, de dépasser les blocages internes et les intérêts divergents, vers l’Est ou le Sud.

E. Landaburu : Le Sud concentre les plus grandes menaces. D’où la nécessité de réveiller la PEV pour lui donner des objectifs plus ambitieux, des initiatives pour consolider Barcelone.

Public : Que fait la Commission sur le problème des Droits de l’Homme en Algérie, où des lieux de culte sont fermés ?

E. Landaburu : Cela nous préoccupe. Ce domaine entre dans la structure de dialogue existante.

Public : Le terme de « protectorat » est-il adapté pour définir le statut du Kosovo ? Celui de « tutorat » ne serait-il pas plus pertinent aujourd’hui, du fait du mandat de l’UE ?

M. Foucher : Le terme de protectorat n’est pas ici péjoratif, dans la mesure où il contient l’idée de protection assurée de l’extérieur et de période de transition. Difficulté de la construction étatique dans les Balkans occidentaux. Mais existe l’acquis communautaire, nouveau « code civil napoléonien » directement applicable. C’est une chance pour ces pays, car c’est du Droit que l’on a sous la main, un kit disponible ! J’ai eu l’expérience d’exercer dans les pays baltes et j’ai pu constater l’ « effet movida » dans ces pays, où la moyenne d’âge du gouvernement était de 29 ans ! Mais ce kit est insuffisant pour la Bosnie pour passer de l’identité ethnique à une identité civique. Dans les Balkans occidentaux, actuellement c’est « chacun pour soi » ; or ces Etats ne sont pas viables indépendamment les uns des autres. Il n’y a pas de « dynamique de Visegrad » comme lors des discussions des années 1990 avec les pays d’Europe centrale, où les candidats arrivaient aux négociations avec déjà des accords entre eux et des positions communes.

Public : Poids de l’initiative franco-allemande. Peu de la part du reste de l’UE. Manque de pression de l’UE pour la démocratisation des pays du voisinage. Si on changeait l’approche sécuritaire en sécurité globale ? Et si le symbole de cette volonté ne pourrait être l’intégration de la Turquie ?

R. Prodi : J’ai insisté pour que cette politique méditerranéenne se fasse à 27, car les Etats du nord n’étaient pas intéressés comme l’était le Portugal. Pour la Turquie, il y a de grands désaccords au sein de l’UE…

E. Landaburu : France, Espagne et Portugal sont plus actifs en la matière que la Pologne vers la Méditerranée. C’est vrai que l’approche sécuritaire a ses limites. Le bilan du processus de Barcelone est mitigé. Mais la faute n’en revient pas à l’UE. Les Etats du Sud sont incapables de s’entendre et de travailler ensemble ! La frontière entre le Maroc et l’Algérie est fermée ! On ne peut pas « faire le Maghreb » à leur place !

Public : L’Albanie a été invitée à rejoindre l’OTAN au sommet de Bucarest. Pourquoi ce pays est oublié par l’UE ?

R. Prodi : Il n’y a pas d’ambiguïté. L’Albanie sera membre de l’UE. Elle est « sous entendue » dans les débats actuels.

Public : La Commission a-t-elle l’intention de s’investir dans la région de la mer Noire ?

S. Zourabichvili : Avec l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie dans l’UE en 2007, c’est désormais une mer riveraine de l’UE. Comment une ancienne mer fermée, interdite, peut elle redevenir un pont ? Bien sûr que cela nous intéresse !

E. Landaburu : La Commission a une stratégie de présence dans cette zone. Nous sommes partisans pour rejoindre la Coopération économique de la mer Noire car il est nécessaire d’avoir une approche régionale, et pas seulement bilatérale.

L. Macek : Les élites centre-européennes ont payé les pots cassés de l’élargissement et du choc de la transition

M. Foucher : On peut même parler de l’ingratitude des peuples ! Les peuples n’ont pas toujours raison !

Pour aller plus loin : 

	La Politique européenne de Voisinage sur Nouvelle Europe
	Lectures croisées : "l'Europe, à la limite"
	Politique Européenne de Voisinage : genèse d’une Europe sans frontière ?
	Politique Européenne de Voisinage : qui sont nos « voisins » ?
	Politique Européenne de Voisinage : politique de puissance ou élargissement masqué ?
	Aussi sur Nouvelle Europe
	(Dés)intégrations européennes : vers de nouvelles frontières intérieures ? (dossier d'octobre 2007)
	Sur Internet
	Du 19 au 26 juin, Forum Nouvelle Europe sur le site d'ARTE. En complément de notre table ronde du 21 juin, venez débattre avec les membres de Nouvelle Europe sur la Politique Européenne de Voisinage. Sur ARTE.TV .