Le modèle classique de la concurrence fiscale implique une fuite des capitaux vers les États pratiquant le "dumping fiscal". Ce modèle alimente les perceptions de la concurrence fiscale et façonne les opinions sur la globalisation. Pourtant, on vérifie rarement sa véracité et on s'interroge encore moins sur les changements des structures de la taxation. Qu'en est-il en réalité ?
Modèle économique, réalité politique
Le modèle économique de base sur lequel nos perceptions de la concurrence fiscale sont fondées a été formulé par Zodrow et Mieszkowski. Ces deux économistes pensaient que si deux pays A et B étaient interdépendants économiquement - les capitaux pouvant circuler librement - leurs politiques fiscales devenaient liées. Si le pays A baissait ses taux d'imposition, il en bénéficierait en récupérant l'assiette fiscale qui quitterait le pays B.
Comme dans un dilemme de prisonniers, les États doivent faire face au problème classique de coopération, au risque de s'engager dans une compétition sous-optimale. Celle-ci impliquerait que les États réduisent leurs assiette fiscale et leur taux d'imposition sans coordonner leurs politiques. Un manque de coordination mène à un manque à gagner de la part des deux États. Mais si la coordination entre deux États semble relativement simple, le nombre d'États augmente la difficulté de la coordination.
Ce modèle a ensuite été amélioré pour inclure des facteurs comme la taille des États. Il a été ainsi démontré que, par rapport à un grand pays, un petit pays bénéficie d'une politique fiscale aggressive car le coût d'une imposition moindre sera compensé par une assiette qui s'élargira avec les délocalisations des grands pays vers les petits pays. C'est sans doute ce qui explique les fiscalités spécifiques de l'Irlande ou du Luxembourg.
Reste que, hormis ces exemples, la réalité est plus complexe que le modèle économique. Si on observe les taux d'impositions depuis 1965 dans les pays de l'OCDE, on se rend compte que c'est le contraire de la concurrence fiscale qui se produit (voir graphique ci-dessous). Les taux de prélèvements en pourcentage du PIB sont passés de 25% en 1965 à 35% en 2008, exactement durant l'âge d'or de la libéralisation de la circulation des capitaux, de la globalisation et de la concurrence exacerbée entre les États.
Ce résultat surprenant et contre-intuitif invite à analyser plus en profondeur les taux de prélèvement. Le modèle économique classique suggère que l'on devrait s'attendre à un taux d'imposition sur les capitaux décroissant. C'est logique dans la mesure où, en théorie, les capitaux sont les plus mobiles et tendent donc à faire des "arbitrages fiscaux". Mais les données sur les taux d'impositions sur les revenus et les profits contredisent cette hypothèse.
Le graphe ci-dessus montre en effet que, paradoxalement, sur les quarante dernières années le taux d'imposition sur les revenus et les profits dans les pays de l'OCDE a... augmenté de 1965 à 1985 puis s'est stabilisé autour de 12.5%. Il s'agit donc plus d'une convergence vers les haut que d'une concurrence fiscale. Si on décompose les données, en évacuant les taxes sur les personnes (PIT) et que l'on se concentre sur les industries et les entreprises, on se rend compte de deux choses. Premièrement, et contre toute attente, le taux de prélèvement sur le capital est resté... stable ! En revanche, le taux marginal d'imposition sur les entreprises a chuté de 40% à la fin des années 1980 à environ 30% en moyenne dans les pays de l'OCDE au début des années 2000 (cf. graphe ci-dessous).
Si donc concurrence fiscale il y a, elle n'a pas lieu, paradoxalement, sur les éléments les plus mobiles, comme les capitaux, puisque le taux de prélèvement sur le capital est resté stable durant les trente dernières années (autour de 20% dans les pays de l'OCDE). En revanche, il semble bien y avoir une concurrence fiscale sur la taxation des entreprises qui elles, en bougeant, créent et détruisent des emplois.
Ces differentes évolutions dans les prélèvement fiscaux invitent à se pencher sur la structure fiscale des pays de l'OCDE. Ainsi, depuis 1965, les tendances de la structure de la taxation dans les pays de l'OCDE sont restées stables sauf pour trois catégories. Les prélèvements qui ont le plus augmenté sont les cotisations pour la sécurité sociale (+7 points de pourcentage) et les prélèvements généraux sur la consommation (+8 points de pourcentage). Il y a en revanche une catégorie de prélèvements qui a chuté dramatiquement durant les quarante dernières années: la taxation sur les biens et les services spécifiques (-14 points de pourcentage).
Quelle est l'image qui émerge de ce tableau empirique, aussi simple soit-il ? Les données suggèrent que, au niveau des pays de l'OCDE, il y a un changement subtil de l'économie politique de la taxation qui s'est opéré durant les quarante dernières années qui est bien plus complexe que ne le laisserait supposer le modèle classique de la concurrence fiscale. D'un côté, la taxation sur les capitaux est restée stable et celle sur les entreprises a diminué de manière impressionante. Mais en même temps, les revenus en % du PIB dans les pays de l'OCDE ont augmenté.
C'est aussi le cas pour les dépenses en pourcentage du PIB dans les économies avancées et, chose surprenante, dans les économies émergentes. Un bref aperçu issu de la base de données du FMI (World Economic Outlook) met en évidence la stagnation des dépenses publiques des pays de l'UE autour de 45% du PIB, une remontée des dépenses publiques dans les pays d'Europe centrale (CEE) et dans les pays de l'ancienne Union Soviétique (CEI) après les plans de stabilisation des années 1990. L'augmentation la plus surprenante est celle du total des pays émergents. Alors qu'ils devraient être le plus engagés dans la concurrence fiscale pour attirer les capitaux dont ils ont tellement besoin, leur dépenses publiques se sont accrues de cinq points de pourcentage.
Comment expliquer cela? L'hypothèse la plus séduisante et la plus robuste empiriquement est que plus les États s'insèrent dans l'économie mondiale, plus ils sont sensibles aux chocs que celle-ci induit par ses fluctuations. Cette "globalisation" d'une économie nationale la rend aussi plus dépendente des autres économies, ce qui accroît l'incertitude à laquelle les travailleurs doivent faire face. Ceux-ci, à leur tour, demandent plus de redistribution et donc plus d'État-providence. C'est précisément l'argument de l'économiste Dani Rodrik et qui met en lumière les contraintes auxquelles les Etats sont confrontés. D'un côté les électeurs vont voter pour plus de protection, de l'autre le capital va voter avec ses pieds. Le résultat de ces deux forces contraires va entraver une concurrence fiscale sauvage.
Différentiation selon les régions: OCDE et CEE
Le problème est qu'une vue d'ensemble masque les disparités entre les régions. Il y a en effet une différence entre les pays de l'OCDE en général et les pays de l'Europe centrale et orientale (CEE) en particulier. À comparer ces deux groupes de pays, on se rend compte d'un paradoxe. D'un côté, les taxes sur la consommation et la TVA (taxe sur la valeur ajoutée) sont beaucoup plus hautes dans les pays de la CEE quand dans les pays de l'OCDE, et cette différence va crescendo. De l'autre, les prélèvements sur les sociétés sont beaucoup moindres dans les pays de l'Europe centrale que dans les pays "riches" de l'OCDE, et là encore, il semble que les impôts sur les entreprises aient diminué plus vite en CEE que dans les pays de l'OCDE.
Là encore, il faut éviter de penser en terme de groupe "OCDE" ou "CEE", sinon on risquerait de manquer les différence à l'intérieur de ces groupes. Deux littératures en économie politique nous invitent à suivre cette voie.
D'une part, la litérature sur les "variétés de capitalismes" - quelles que soient ses lacunes - montre que différents modèles d'économies politiques sont en concurrence sur la scène internationale et que contrairement aux théories populaires de "financialisation" et de "globalisation" des économies, ces modèles ne succombent pas à une pensée et à un moule uniques. Au contraire, chacun de ces modèles se fonde sur ses avantages institutionels comparatifs, comme Hall et Soskice (2001) l'ont conceptualisé.
Cela veut dire que face à la mondialisation, différents modèle de capitalismes vont chercher à tirer profit de leurs meilleures cartes. Ainsi, les économies politiques "coordonnées" (CME) comme l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas ou la Finlande, vont renforcer leurs avantages comparatifs de modération salariale, d'État-providence généreux et d'innovation technologique incrémentale, ce qui se traduira par des excédents de la balance commerciale. D'autres modèles, comme les économies politiques libérales (LME: Grande Bretagne, Irlande, États-Unis, Canada) vont plutôt bénéficier de leur système financier encourageant les innovations radicales, leur État-rovidence moins développé et leurs marchés du travail flexibles.
Cela se traduit dans la sphère de la concurrence fiscale par différentes tendances. Si tous les pays baissent en général leurs prélèvements sur les entreprises, tous ne partent pas d'une même situation initiale. Les pays qui, comme les États scandinaves ou les économies politiques coordonnées, ont un modèle économique où l'État-providence joue un rôle primordial vont chercher à compenser ce manque à gagner par un accroissement d'autres prélèvements. Le graphique ci-dessous montre que c'est la base la moins mobile qui sera la plus taxée : les consommateurs nationaux.
C'est précisément ce que montrent Pablo Beramendi et David Rueda (cf. graphe ci-dessous) et les données de l'OCDE. Ces données confirment les hypothèses de la littérature sur la "variété de capitalismes" et les effets divers de la concurrence fiscale au niveau national. Mais ces données suggèrent bien plus. Elles laissent entrevoir le paradoxe de la social-démocratie scandinave et des États les plus redistributifs. Des instruments régressifs comme la taxation indirecte financent les États-providence dont les buts sont progressifs.
D'autre part, la CEE comprend aussi des pays hétérogènes. Pour cerner ces différences, le modèle élaboré par Dorothee Bohle et Béla Greskovits semble le plus convaincant. Les pays de la CEE peuvent être divisés en trois groupes. Il y a d'abord les pays dits néolibéraux (comme les pays baltes), puis les pays dont le néolibéralisme est "implanté" (embedded) et adouci par un État-providence généreux (comme dans les pays dit de Visegrád - Pologne, Hongrie, Slovaquie, Tchéquie), et enfin, les pays dit "corporatistes" comme la Slovénie. Parmi ces pays, ceux de Visegrád doivent à la fois faire à la concurrence fiscale des pays émergents pour le capital étranger et satisfaire les demandes nationales pour plus de redistribution étant donné une plus grande exposition au commerce internationale et à la transition économique. Du coup, les pays de Visegrád se retrouvent dans la situation des pays sociaux-démocrates scandinaves. L'État-providence est financé par des taxes régressives.
À travers ces deux exemples on comprend que la concurrence fiscale mondiale est en fait contrainte par les institutions politiques nationales. C'est aussi la variable qui expliquerait pourquoi il n'y a pas de concurrence fiscale dans la taxation sur les capitaux. Après tout, on pourrait s'attendre à ce que la mobilité extrême du capital conduise l'imposition sur le capital à néant.
Comme le remarquent Plümper et alii, les institutions nationales fonctionnent comme une forte contrainte budgétaire qui freine la concurrence fiscale. Paradoxalement, un surplus de concurrence fiscale peut forcer une divergence ou une persistence des différences dans les modèles d'économies politiques fiscales. Ainsi, le modèle classique, expliqué au début, fonctionne dans le vide institutionnel et ne prend pas en compte les spécificités et contraintes nationales.
La concurrence : bien plus complexe qu'il n'y paraît
Un autre problème du modèle basique de la concurrence fiscale est qu'il a une bien piètre définition de la "concurrence" car il implique que celle-ci ne se joue que sur les coûts. Paul Krugman avait en son temps déjà dénoncé cette idée simpliste qui voudrait que les États soient, comme les entreprises, en perpétuelle concurrence pour la survie - notamment sur les marchés des capitaux.
Ce n'est pas forcément le cas. Les capitaux ne sont pas aussi simples qu'on pourrait le penser. Ils ne cherchent pas tous à se loger là où la taxation est moindre ou là où ils peuvent engendrer le plus de profits le plus vite possible. D'une part les capitaux ne sont pas tous hyper-mobiles et il s'engagent dans des entreprises qui en ont besoin sur plusieurs années, voire décennies. D'autre part, les capitaux ne sont pas aveugles. Ils prennent en compte l'environnement institutionel de leur destination (infrastructure routière, système éducatif, type de gouvernance des entreprises, localisation géographique, qualité des institutions et des politiques publiques).
Cette vision plus large de la compétitivité - si une telle notion a un sens - permet d'expliquer pourquoi les pays dont la taxation est la plus lourde figurent souvent au "top" des classements de compétitivité. Pour prendre un exemple, on peut s'aventurer dans le classement du Forum Economique Mondial 2010 qui est loin d'être parfait. Contre toute attente, ce ne sont pas les pays anglo-saxons, ou économies libérales de marché (LME) selon l'appelation de la littérature sur les variétés de capitalismes, qui sont les plus "compétitifs", mais bel et bien des pays comme la Suisse, la Suède, la Finlande, le Danemark ou les Pays Bas.
Comme le remarque le rapport du Conseil d'Analyse Économique (2005 : 27), "il faut donc bien distinguer la concurrence pour la localisation des activités et de l'emploi, qui dépend beaucoup de la compétitivité économique des territoires (localisation, concentration de savoir-faire et de marchés, infrastructures et logistique, qualité des biens publics, de la R&D et du capital humain, etc.) et la concurrence pour la localisation des bases d'imposition indépendamment de l'activité, qui relève des techniques d'optimisation fiscale".
Conclusions : convergence, pas concurrence ?
Le modèle basique de la concurrence fiscale évacue les spécificités nationales telles que les régimes de production et les institutions politiques et économiques. La concurrence fiscale est donc peut-être plus une vision de l'esprit économique qui déforme la réalité et qui pourrait s'avérer auto-réalisatrice si on ne comprend les dynamiques politico-economiques sous-jacentes.
Le paradoxe est en effet qu'à force de se concentrer sur les délocalisations ou la fuite de capitaux, les perceptions de la concurrence fiscale internationale risquent de pousser les électeurs et les politiques vers les décisions qu'il cherchent eux-mêmes à éviter.
La réalité est plus complexe. Les institutions nationales filtrent et amortissent la compétition fiscale. De même, l'ouverture des économies nationales conduit à une demande plus forte de protection, ce qui tend à limiter les marges de manoeuvre budgétaire et redistribue les cartes en ce qui concerne la structure des prélèvements qui se concentrent de plus en plus sur les factors immobiles de production et de consommation.
Pour aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
- Dossier de mai 2011 : Le marché unique, espace rêvé des entrepreneurs ?
À lire
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