2009 : année des Balkans ?

Par Natasha Wunsch | 19 juillet 2009

Pour citer cet article : Natasha Wunsch, “2009 : année des Balkans ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Dimanche 19 juillet 2009, http://www.nouvelle-europe.eu/node/683, consulté le 01 octobre 2022

eu_flag2.jpgEn novembre 2008, la Commission européenne publia un communiqué de presse intitulé « 2009 : année des Balkans occidentaux », qui faisait état d’une attitude très optimiste face à l’accélération de l’adhésion de cette région à l’Union européenne au cours de l’année 2009. À mi-parcours, quel bilan peut-on tirer de l’avancement des Balkans occidentaux sur leur chemin vers l’Europe ?

 

Un bilan ambivalent

La première moitié de l’année 2009 écoulée, les résultats provisoires semblent pour le moins mitigés, pour ne pas dire franchement décevants. Seul le Monténégro, qui en avril a vu sa demande  d'obtenir le statut de candidat acceptée pour une évaluation détaillée, a pu enregistrer une réelle avancée sur son chemin vers l’Europe. Pour les autres pays de la région, l’année en cours a apporté  stagnation, voire de nouveaux obstacles dans leur processus d’adhésion.

L’Albanie, qui avait voulu suivre l’exemple du Monténégro en déposant sa demande de statut de candidat une semaine après l’acceptation du dossier de Podgorica, a reçu un accueil froid à Bruxelles. Gage essentiel dans la campagne électorale du Premier ministre récemment réélu, Sali Berisha, cette demande est jugée prématurée par de nombreux experts. Olli Rehn, Commissaire européen à l’élargissement, a même laissé entendre que Tirana aurait mieux fait de se concentrer sur les réformes nécessaires, au lieu de faire le deuxième pas avant le premier.

Pour d’autres, la stagnation du processus n’est pas tant due à leur propre manquement, mais à des conflits bilatéraux qui les opposent à un membre de l’Union européenne dont l’attitude hostile les empêche d’avancer. Ainsi, l’accord de stabilisation et d’association (ASA) avec la Serbie demeure suspendu en raison de l’objection des Pays-Bas : La Haye s’oppose à tout approfondissement des relations UE-Serbie avant que cette dernière ne coopère pleinement avec le Tribunal Pénal International et rende les deux inculpés encore en liberté, Ratko Mladic et Goran Hadzic. Malgré une forte pression par les autres États membres et la Commission, qui souhaitent encourager les réformes entamées par le gouvernement serbe, les Pays-Bas (soutenus par la Belgique) ne voulaient concéder le 15 juin qu’une mise en œuvre partielle de l’accord commercial intérimaire, qui lui-même ne forme qu’une partie de l’ASA.

Pour la Croatie, un conflit frontalier avec la Slovénie, qui date de leur indépendance en 1991, bloque tout progrès dans les négociations d’adhésion. En effet, la Slovénie craint que des cartes fournies par la Croatie dans le cadre du chapitre « Statistiques » de l’acquis communautaire ne préjugent du tracé des frontières, vivement contesté depuis plus de 18 ans. Pourtant, Zagreb avait espéré conclure celles-ci courant 2009 pour adhérer à l’Union en 2011. Après un nombre de tentatives infructueuses de médiation de la part de l’Union européenne pour résoudre cette question épineuse, Bruxelles a jeté l’éponge et a annulé les discussions concernant l’adhésion croate prévues pour le 26 juin, sans proposer de nouvelle date. La Présidence suédoise, qui a pris ses fonctions le 1er juillet, a indiqué ne pas vouloir s’impliquer dans l’affaire. Dès lors, le calendrier d’adhésion prévu par la Croatie semble sérieusement compromis.

L’ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM), qui avait pourtant été la première à signer un ASA,(accord de Stabilisation et d'Association) en avril 2001, n’a pu enregistrer que de faibles avancées. Au-delà des troubles interethniques qui opposent Macédoniens et Albanais, le pays se heurte à l’opposition grecque due aux prétentions territoriales que la République hellénique attribue à l’utilisation du nom de « République de Macédoine ». Après le veto d’Athènes contre l’adhésion de la Macédoine à l’OTAN, les négociations internationales sous la direction de l’envoyé spécial Matthew Niemetz ont repris. Toutefois, depuis le procès lancé en novembre 2008 par Skopje devant la Cour internationale de justice, où elle accuse Athènes de violer un accord intérimaire de 1995 garantissant la libre entrée de la Macédoine dans des institutions internationales sous son nom provisoire, les positions des deux capitales semblent d’autant plus irréconciliables.

Enfin, la Bosnie et le Kosovo, tous deux encore limités dans leur souveraineté par une forte présence internationale, forment la lanterne rouge dans le processus d’intégration euro-atlantique des Balkans occidentaux. La République serbe de Bosnie livre actuellement une bataille avec le nouveau Haut-Représentant de la communauté internationale et représentant de l’Union européenne, Valentin Inzko, concernant l’utilisation par ce dernier de ses « pouvoirs de Bonn ». Le Parlement de la République serbe avait adopté en mai une déclaration revendiquant la fin de l’utilisation de ces compétences étendues, et exigeant un retour de certaines compétences précédemment transférées à l’État fédéral aux entités fédérées. Après l’échec des négociations sur un retrait du texte, Valentin Inzko s’est vu obligé dans un geste d’impuissance d’utiliser précisément ses pouvoirs contestés pour abroger lui-même la déclaration disputée.

Le Kosovo, pour sa part, demeure toujours reconnu par seulement 22 des 27 États membres, statut difficile qui empêche pour l’instant tout lien contractuel entre Pristina et l’Union européenne. Bien que la mission EULEX, grâce à l’ouverture de Belgrade, soit désormais déployée sur tout le territoire de ce plus jeune État de la région, la construction d’un véritable État de droit se heurte à l’opposition des Serbes kosovars, qui préfèrent maintenir des relations étroites avec Belgrade.

En somme, le bilan est donc plutôt pessimiste. Six ans après le sommet de Thessalonique, qui accorda en 2003 le statut de « candidat potentiel » à tous les États des Balkans occidentaux, seuls deux – la Croatie et la Macédoine – ont pu franchir l’étape vers le statut de candidat, et seule la Croatie a entamé des négociations d’adhésion. À la lumière des événements de la première moitié de l’année 2009, il est clair que l’objectif affiché par certains d’accorder le statut de candidat à chacun des pays des Balkans occidentaux ne sera pas non plus atteint au cours des six prochains mois. Quels enseignements peut-on tirer cette impasse quant à l’avenir du processus d’élargissement ?

Un écart croissant entre Commission et États membres

Devant la multiplication des conflits bilatéraux qui émergent comme obstacles de taille à l’intégration des Balkans occidentaux, on peut constater tout d’abord que la position encourageante que la Commission européenne entend adopter vis-à-vis de la région fait de moins en moins consensus au sein du Conseil. Au-delà de la réticence généralisée des États membres face à un nouvel élargissement, renforcée par la crise qui frappe durement les économies nationales, des désaccords opposant un pays membre de l’Union à un aspirant limitent la marge de manœuvre de la Commission et de l’Union dans son ensemble.

Bien que les réserves néerlandaise et grecque face à la Serbie et la Macédoine aient été claires dès 2008, voire bien avant, la Commission sembla surprise par la véhémence de la dispute slovéno-croate et la réponse radicale adoptée par Ljubljana, qui s’oppose à toute poursuite des négociations d’adhésion avec Zagreb avant qu’une résolution finale au conflit frontalier ne soit trouvée. Ainsi, des membres individuels du Conseil bloquent précisément l’adhésion des trois pays dont la perspective serait autrement la plus prometteuse.

Les signaux contradictoires envoyés par la Commission et le Conseil ne peuvent qu’affaiblir la politique d’élargissement de l’Union, mettant en péril sa crédibilité et renforçant le sentiment dans les Balkans que les avancées sur le chemin vers l’adhésion ne sont conditionnées par les mérites des pays, sinon par des décisions politiques au sein de l’Union même. Par conséquence, la dynamique en faveur des réformes s’en trouve diminuée, de plus en plus de politiciens de la région évoquent une « fatigue des réformes » en contrepartie de la « fatigue de l’élargissement ».

La libéralisation des visas, proposée par la Commission le 15 juillet, et qui abrogerait les visas Schengen pour les citoyens de la Serbie, du Monténégro, et de la Macédoine – la Croatie en bénéficie déjà – semble cependant un premier pas dans la bonne direction vers un encouragement des réformes accomplies. Toutefois, l’on peut craindre la création d’une nouvelle ligne de partage dans les Balkans. Ainsi, ce sont précisément les pays multiethniques, c’est-à-dire en Bosnie et au Kosovo, qui demeurent pour l’instant exclus de la libéralisation car ils ne remplissent pas les critères fixés par la Commission. Or, les Serbes et les Croates de Bosnie, ainsi qu’un nombre de Serbes kosovars, conservent le passeport de leur pays d’origine ethnique, et pourraient ainsi bénéficier de la mesure alors que leurs concitoyens en resteront exclus.

Un regard vers l’avenir

Quel avenir attend les Balkans occidentaux sur le chemin de leur intégration euro-atlantique ? La vocation européenne de tous les pays de la région est claire et a été affirmée à de nombreuses reprises par des hauts responsables européens et nationaux. L’actuelle stagnation du processus, bien que frustrante pour les pays et les populations concernés, ne peut donc être que temporaire.

La récente visite du Vice-Président des États-Unis, Joe Biden, en Bosnie, en Serbie et au Kosovo, peut être interprétée comme tentative d’accélérer l’adhésion des pays de la région à l’Union. S’exprimant très clairement en faveur de l’intégration euro-atlantique des Balkans occidentaux, les États-Unis ont rappelé à leurs partenaires européens l’importance de s’engager dans la stabilisation et le progrès des Balkans occidentaux. La libéralisation des visas pourrait être une première réponse à cet appel. Les États membres auront l’occasion d’approuver cette étape importante dès leur prochain sommet, fin octobre.

Pour la suite, il reste à voir combien de temps il faudra aux États membres pour vaincre leurs résistances et pour surmonter les conflits qui opposent certains d’entre eux aux futurs entrants. La stratégie d’élargissement 2009-10, qui sera publiée en novembre prochain, permettra à la Commission d’adapter son approche en fonction de l’évolution de ces positions.

Pour aller plus loin :

Sur Internet